La fraude du pétitionnaire du permis de construire : l’absence d’effet de la complicité de l’administration sur l’annulation de l’acte

La fraude du pétitionnaire du permis de construire : l’absence d’effet de la complicité de l’administration sur l’annulation de l’acte

Note sur TA Marseille, 28 juin 2012, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble Val d’Azur
Batiments A et D, n°1105798

Les demandes d’autorisation d’urbanisme ont un caractère déclaratif qui donne à leur
contentieux une tonalité particulière. En cas de fausse déclaration, le juge administratif se
trouve face à l’épineux problème de la légalité de l’autorisation accordée par l’administration.
Autrement posée, cette question se réfère aux obligations des services qui instruisent les
demandes : doivent-ils, ou pas, se livrer à des enquêtes approfondies pour vérifier que
l’ensemble des informations fournies par le pétitionnaire sont correctes ?

Jusqu’à la promulgation de l’ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux permis de
construire et aux autorisations d’urbanisme, la Jurisprudence avait recours à la théorie
du propriétaire apparent qui obligeait l’administration à vérifier si le pétitionnaire
était « apparemment » le propriétaire du bien objet de sa demande. Dans la négative,
l’administration devait refuser d’accorder l’autorisation et, si elle l’était, le juge administratif
annulait sa décision. La réforme de 2005 a modifié la rédaction de l’article R.423-1 du Code
de l’urbanisme qui organise ce régime déclaratif, et la Doctrine a estimé qu’une modification
de cette Jurisprudence devait intervenir.

L’arrêt du Conseil d’Etat du 15 février 2012 (CE 9/10 ss., Mme Quennesson, n°333631)
a procédé à cette inflexion en refusant d’annuler un arrêté municipal qui permettait à
un copropriétaire de procéder à des travaux, alors qu’il n’avait pas obtenu au préalable
l’autorisation de la copropriété conformément à la loi du 10 juillet 1965. Fidèle au caractère
déclaratif de ces demandes d’autorisation d’urbanisme, la Haute Juridiction s’est appuyée
sur la déclaration du pétitionnaire pour décharger l’administration de tout manquement
dans la délivrance de l’autorisation. Mais le Conseil d’Etat a aussi conservé – sans en faire
application dans cette espèce – le cas de la fraude du pétitionnaire, qui corrompt tout, et qui
seule rendrait illégale l’autorisation accordée : « il ne ressort pas des pièces du dossier que M.
Calvi, en attestant remplir les conditions définies à l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme,
ait procédé à une manoeuvre de nature à induire l’administration en erreur et que la
décision de non-opposition ait ainsi été obtenue par fraude ». Cette exception de fraude était
précédemment générale aux régimes d’autorisations sur déclaration, et elle le demeure.

C’est cette exception que le Tribunal administratif de Marseille, dans une décision du 28 juin
2012 (Syndicat des copropriétaires de l’immeuble Val d’Azur Batiments A et D, n°1105798),
a retenue pour annuler un permis de construire accordé à un pétitionnaire qui avait attesté
être propriétaire d’un morceau de terrain qui, en réalité, appartenait à un voisin. Un échange
de parcelle avait été négocié entre les deux voisins, mais cette négociation avait échoué. Cet
échec n’avait pourtant pas empêché le pétitionnaire de présenter à l’appui de sa demande,
des plans sur un terrain redessiné, comme si l’échange avait effectivement eu lieu. Dans son
Jugement, le Tribunal administratif relève d’abord l’erreur déclarative – l’implantation de la
construction dans une zone interdite et sur le terrain voisin – puis son caractère intentionnel
– l’existence d’une négociation préalable et inaboutie au jour de l’arrêté – avant de conclure
à l’existence de manœuvres frauduleuses et décider l’annulation de l’arrêté : « Considérant
[…] qu’en attestant, à tort et sciemment, avoir l’une des qualités requises pour présenter la
demande, la société pétitionnaire a commis une manœuvre frauduleuse ».

Rappelons que dans le régime de l’autorisation sur déclaration, la fraude se caractérise par une
manœuvre de nature à induire l’administration en erreur en vue d’obtenir l’autorisation (cf.
CE 15/02/2012, Mme Quennesson). Il s’agit donc d’une erreur de l’administration provoquée
par une manœuvre du pétitionnaire, ce qui semble rapprocher en ce sens la fraude de la notion
civiliste de dol. L’administration apparaît ici comme une victime de la fraude et l’annulation
de son acte ne saurait être une sanction à son égard. Le Conseil d’Etat estime généralement
que l’administration doit effectuer un « contrôle de la fraude » (Benjamin Hachem, « La
fin de la théorie du propriétaire apparent », AJDA 2012, p. 1017) sans avoir d’obligation de
résultat. Toutefois, la Haute Juridiction n’a pas évoqué le cas de la connaissance de la fraude
par l’administration : dans une telle situation, l’administration ne commet pas d’erreur, mais
accorde sciemment une autorisation illégale.

Dans le Jugement précité, le Tribunal administratif de Marseille a estimé d’une part que
la connaissance de la fraude par l’administration n’empêche pas de retenir l’existence
de cette fraude, et d’autre part que cette connaissance préalable de la fraude implique
une « complicité » de l’administration : « la circonstance, au demeurant non établie, que la
commune aurait eu connaissance de l’inaboutissement des négociations conduites avec la
copropriété « Val d’Azur » à la date de l’arrêté attaqué, est sans influence sur la qualification
ainsi retenue, mais ne pourrait en tout état de cause que faire regarder la commune comme
complice de la fraude ainsi commise ». Ces deux conséquences de la connaissance des
manœuvres frauduleuses méritent d’être relevées.

D’abord, les deux notions de fraude et de dol qui ont été précédemment – et artificiellement
– rapprochées par leurs définitions, doivent être maintenant distinguées car si dans le dol,
l’existence d’une erreur est nécessaire pour parvenir à l’annulation de l’acte – le consentant
subissant le dol étant nécessairement une victime – dans la fraude ici évoquée, l’erreur de
l’administration n’est pas requise pour procéder à cette annulation. Par conséquent, la fraude
est caractérisée par « une manœuvre de nature à induire l’administration en erreur » (CE,
Mme Quennesson), mais le fait que l’administration connaisse cette manœuvre – et soit
effectivement induite en erreur – est « sans influence sur la qualification » et sur l’annulation
(TA Marseille).

Ensuite, le Tribunal administratif envisage une possible complicité de l’administration dans
la fraude. Cette complicité est analysée à la date de l’acte attaqué, ce qui implique que la
connaissance de la fraude doit être préalable à l’acte ; une connaissance postérieure à la date
de l’acte serait analysée sous l’angle de l’obligation de retrait par l’administration. Mais la
complicité de l’administration n’a pas de conséquence particulière au niveau de l’excès de
pouvoir. La fraude est seulement celle du déclarant et non celle de l’administration ; cette
dernière conduirait éventuellement à retenir un détournement de pouvoir, autre moyen à
l’appui du recours pour excès de pouvoir. Cette complicité de l’administration peut toutefois
resurgir dans un contentieux indemnitaire, si un tiers estime avoir subi un préjudice par cette
faute de l’administration, ou dans un cadre pénal, en cas de corruption notamment.

Ce Jugement du Tribunal administratif de Marseille précise ainsi l’application de l’exception
de fraude dans le cadre de la nouvelle Jurisprudence du Conseil d’Etat, Mme Quennesson,
sur les autorisations d’urbanisme, en rappelant que la fraude est caractérisée dans le
comportement du pétitionnaire et non dans l’erreur éventuellement provoquée du côté de
l’administration dont l’éventuelle complicité, provenant de sa connaissance de la manœuvre,
ne peut faire obstacle à l’annulation de l’acte.

Me Henri-Louis BOTTIN

hl.bottin@koubiflotte.com

Docteur en Droit et Avocat

Titulaire de la Chaire permenante d’enseignement en droit des affaires à l’EMD école de management