SUR L’UTILE PRECISION DE L’ARTICULATION DEVANT EXISTER ENTRE LA CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX DE L’UNION EUROPENNE ET LA CONVENTION EUROPENNE DES DROITS DE L’HOMME

SUR L’UTILE PRECISION DE L’ARTICULATION DEVANT EXISTER ENTRE LA CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX DE L’UNION EUROPENNE ET LA CONVENTION EUROPENNE DES DROITS DE L’HOMME

Arrêt de la Cour de Justice de l’Union Européenne (Grande chambre) du 24 avril 2012, Servet Kamberaj / Istituto per l’Edilizia della Provincia autonoma di Bolzano (IPES), affaire C-571/10

Les faits et la procédure

Monsieur Servet KAMBERAJ, ressortissant albanais séjournant de manière régulière sur le territoire de la République italienne, s’est vu refuser le 22 mars 2010 le bénéfice définitif d’une aide sociale au logement par les autorités de la province autonome de Bolzano au motif que les crédits disponibles pour l’aide au logement apportée aux ressortissants d’Etats tiers avaient été épuisés.

Monsieur Servet KAMBERAJ a contesté ce refus devant les juridictions nationales italiennes en considérant que la réglementation régionale qui lui était opposée et qui prévoyait un budget maximum uniquement en ce qui concerne l’aide sociale au logement apportée aux ressortissants non communautaires constituait une discrimination illicite au regard des dispositions de la Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 , relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée. L’article 11 § 1 de cette Directive énonce en effet le principe selon lequel : « Le résident de longue durée bénéficie de l’égalité de traitement avec les nationaux en ce qui concerne : (…) la sécurité sociale, l’aide sociale et la protection sociale telles qu’elles sont définies par la législation nationale ».

La juridiction régionale italienne saisie par Monsieur Servet KAMBERAJ a interrogé la Cour de Justice de l’Union Européenne d’une demande de question préjudicielle concernant l’interprétation des différentes dispositions de droit européen invoquées par le requérant et concernant également la conformité à ces dispositions de la réglementation régionale italienne opposée au requérant.

Le problème de droit soumis à la Cour de Justice de l’Union Européenne

La juridiction italienne saisie de l’affaire au principal a posé à la Cour de Justice de l’Union européenne les deux principales questions suivantes :

1. La référence opérée par l’article 6 du Traité sur l’Union Européenne (TUE) aux dispositions de la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) impose-t-elle au juge national d’appliquer directement les dispositions de la CEDH ?

2. Le droit de l’Union, en particulier les dispositions de la Directive 2003/109 ainsi que celles de l’article 34 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union , fait-il obstacle à l’existence d’une législation nationale ou provinciale, telle celle en cause dans le litige au principal, qui réserve aux ressortissants d’Etats tiers, en matière d’aide au logement, un traitement moins favorable qu’aux ressortissants italiens et communautaires ?

La réponse donnée par la Cour de Justice de l’Union Européenne

On observera tout d’abord que la Cour de Justice de l’Union Européenne, avant de répondre aux deux questions précitées, déclare irrecevables plusieurs autres questions qui lui avaient pourtant également été adressées par la juridiction de renvoi.

La Cour de Justice de l’UE rejette ainsi la première question préjudicielle qui lui était adressée en indiquant de manière d’ailleurs très pédagogique : « Dès lors que la première question vise, en réalité, à conduire la Cour à formuler une opinion consultative sur une question générale relative à une situation qui n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige pendant devant la juridiction de renvoi, il convient de considérer que cette question est irrecevable » (§46).

S’agissant à présent de la réponse apportée par la Cour aux deux questions précitées et reconnues recevables :

1. La Cour indique tout d’abord : « Conformément à l’article 6, paragraphe 3, TUE, les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la CEDH et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, font partie du droit de l’Union européenne en tant que principes généraux. Cette disposition du Traité UE traduit la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect (voir, notamment, arrêt du 29 septembre 2011, Elf Aquitaine / Commission, C-521/09 ) » (§61) et ceci étant et de manière très logique, la Cour précise ensuite « Cependant, l’article 6, paragraphe 3, TUE ne régit pas la relation entre la CEDH et les ordres juridiques des Etats membres et ne détermine pas non plus les conséquences à tirer par un juge national en cas de conflit entre les droits garantis par cette convention et une règle de droit national » (§62). Si le renvoi opéré par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne aux dispositions de la CEDH consacre une « extension » -ce terme étant néanmoins un peu fort en l’état de la jurisprudence européenne antérieure- de la notion européenne de « droits fondamentaux », elle n’implique toutefois pas une « communautarisation » de la Convention Européenne des Droits de l’Homme et de ses mécanismes d’application.

2. S’agissant ensuite de l’existence d’une différence de traitement entre d’une part les ressortissants d’Etats tiers et d’autre part les ressortissants d’Etats de l’Union, la Cour reconnaît l’existence d’une comparabilité de situation au regard du droit à l’assistance en cause, ce qui rend pertinente la question de l’existence d’une discrimination éventuelle. La Cour, en analysant les dispositions de la Directive 2003/109, reconnaît aussi que le législateur de l’Union a opéré un renvoi exprès aux législations nationales des différents Etats membres de l’Union s’agissant de la définition des « aides sociales » pour lesquelles les ressortissants d’Etats tiers devaient être soumis à un régime identique à celui des ressortissants européens. La Cour précise toutefois que même dans le cas d’un renvoi exprès aux législations et pratiques nationales, la mise en œuvre d’une Directive implique quand même toujours que les Etats membres ne puissent pas porter atteinte à l’effet utile de celle-ci. La Cour recherche donc si la réalisation de l’objectif poursuivi par la Directive 2003/109 en cause implique oui ou non que les prestations d’aide au logement doivent être considérées comme appartenant aux prestations sociales pour lesquelles toute discrimination entre ressortissants d’Etats membres et ressortissants d’Etats tiers serait interdite.

S’agissant de cette recherche de l’effet utile poursuivi par la Directive 2003/109, la Cour constate que le troisième considérant de cette Directive énonce que ce texte respecte les droits fondamentaux et notamment la Charte qui a, conformément à l’article 6 § 1 premier alinéa du TUE, la même valeur juridique que les Traités.

La Cour va donc ensuite rechercher si cette référence aux dispositions de la Charte peut avoir pour effet d’obliger les Etats membres à respecter une interprétation extensive de la notion « d’aide sociale », interprétation qui serait de nature à faire considérer que les « aides au logement » entrent nécessairement dans le champ des prestations sociales pour lesquelles les discriminations se trouvent interdites entre les ressortissants de l’Union et les ressortissants d’Etats tiers. La Cour constate ensuite toutefois que l’analyse de la Charte –analyse commandée nous le rappelons par la recherche de l’effet utile de la Directive en cause- ne lui permet pas considérer que la notion d’aide sociale doive être interprétée d’une manière assez large pour couvrir également les aides au logement. En effet, dans la Charte elle-même la notion « d’aide sociale » est in fine définie en référence aux règles nationales des différents Etats : « Afin de lutter contre l’exclusion sociale et la pauvreté, l’Union reconnaît et respecte le droit à une aide sociale et à une aide au logement destinées à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, selon les règles établies par le droit de l’Union et les législations pratiques nationales ».

Ce double renvoi – opéré tant par les dispositions de la Directive que par les dispositions supérieures dont la mise en œuvre est recherchée- aux règles nationales applicables en la matière permet à la Cour de conclure qu’il appartient à la Juridiction de renvoi d’apprécier si une aide au logement telle que définie par la législation régionale en cause relève oui ou non des différents types de prestations sociales prévues par l’article 11 de la Directive 2003/109 et pour lesquelles toute discrimination entre ressortissant communautaire et ressortissant d’Etats tiers se trouve interdite. En l’état de cette réponse et en l’état des dispositions de droit national italien en cause, la juridiction de renvoi ne pourra que conclure à l’absence de discrimination prohibée.

Cet Arrêt, après un rappel bienvenu des conditions de recevabilité de toute question préjudicielle, précise utilement que la référence des Traits aux dispositions de la CEDH n’a pas pour conséquence de modifier les règles procédurales propres à la mise en œuvre des dispositions de cette convention ; cet Arrêt manifeste enfin, s’agissant de la notion d’aide sociale, une garantie rigoureuse par la Cour de Justice de l’Union européenne du principe de subsidiarité.

Me Pierre-Olivier KOUBI-FLOTTE
Docteur en Droit
Avocat aux Barreaux de Marseille et de Bruxelles